上海推进五个新城建设意味着什么?

于2021年全面发力的上海五个新城建设亮出成绩单。

2022年1月20日，上海市市长龚正作政府工作报告时表示，2021年，上海制定“1+6+5”新城规划建设总体政策框架。50家企业总部、62家研发中心签约落户新城。91个民生重大项目、25项交通重大工程开工建设，总投资超过1000亿元。两港大道快速化、崧泽高架西延伸等重点交通项目相继建成。

2022年1月6日，上海五个新城拉开了新城大规模建设实施的序幕，当天集中开工(签约)项目共计40个，涉及高端产业、科创、基础设施、重大民生等领域，总投资额1328.2亿元。

龚正作政府工作报告时提出，今年，上海将全面推进五个新城建设，优化城市空间布局。坚持统筹好空间、规模、产业结构，推动规划、政策、项目落地，推进资源要素科学配置和合理流动，打造“一城一中心”、塑造“一城一意象”，促进市域发展格局重塑、整体优化。

从规划政策设计阶段到大规模开发建设实施阶段，新城正在项目落地与人才引进的双向互动中，加速集聚人气，成为城市发展的强劲引擎。

五个新城意味着什么?

3年前，国务院批复的《上海市城市总体规划(2017-2035年)》(下称“上海2035总体规划”)就提出，将位于重要区域廊道上、发展基础较好的嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等5个新城，培育成在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市。

2021年1月，“五个新城”被首次写入上海的政府工作报告中，上海明确将以五个新城建设为发力点，优化市域空间格局。

两个月后，一系列实施意见、专项方案和建设行动方案密集发布，“1+6+5”政策框架迅速搭建完成。

“1+6+5”总体政策框架，其中的“1”即由上海市规划资源局、市发展改革委牵头制定的《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》(下称《实施意见》);“6”即由上海市级相关部门围绕政策、综合交通、产业发展、空间品质、公共服务、环境品质和新基建等方面制定六个重点领域专项工作文件;“5”即由各新城所在区政府、管委会牵头制定五个新城《“十四五”规划建设行动方案》。

《实施意见》提出，以“上海2035总体规划”为引领，按照独立的综合性节点城市定位，统筹新城发展的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要，将新城建设成为引领高品质生活的未来之城，全市经济发展的重要增长极，推进人民城市建设的创新实践区、城市数字化转型的示范区和上海服务辐射长三角的战略支撑点。

9月，五个新城的总体城市设计完成，各个区和管委会均成立了实体化运作的新城推进办，全力推进重点地区、示范样板区规划设计和建设实施。聚焦产业、交通、公共服务等重点领域，在这一年启动的重大项目多达255项。

在上海交通大学安泰经济与管理学院教授陈宪看来，建设五个新城的意义，并不只是中心城区外围将出现五个独立的综合性节点城市，更重要的是，上海将以它们为次中心连接近沪城市，最终节点城市和近沪城市将与中心城区一道，共同做实上海都市圈空间结构。

香港城市大学公共政策系教授张晓玲告诉一财经，上海在强化节点和链接功能的同时，也要看到城市空间增长受到区域发展门槛的限制和摩擦力是不可避免的，因此要考虑的是如何稀释这些阻力。比如，上海能否通过五个新城的建设，把全球城市的溢出效应连接成片，把内在的核心城市与五个新城之间的弱连接与均衡，变成多中心关联的、高效发展的城市带，形成“你中有我，我中有你”的强关联?

她认为，这种从核心区域到边缘区域的优势连结并非单向虹吸，而是中心与节点互相交流，彼此铆钉、形成网关。一旦做成，将会创造出中国目前还没有的强强关联格局。而这也将刷新上海在全球城市价值链的定位，成为与全球其他创新城市的重要链接点。因为，在新城市主义时代，唯有面向创新的未来城市才能引领各国新一轮的产业制高点，进而在全球政治、经济和文化领域占据有利地位。

产业发力和差异化人才导入

按照规划建设，新城发力的核心为“产业发力”。五个新城试图构建各具特色、错位竞争的产业体系，提升新城特色功能和产业能级。

龚正作政府工作报告时表示，今年要提升新城产业发展能级。深入推进“一城一名园”建设，高起点布局先进制造业和现代服务业，加快打造嘉定国际汽车智慧城、青浦长三角数字干线、松江长三角G60科创走廊、奉贤东方美谷、南汇数联智造品牌。加快建设10个示范样板区。

产业的背后，人才是关键。

根据《实施意见》提出的目标，到2035年，五个新城各集聚100万左右常住人口，基本建成长三角地区具有辐射带动作用的综合性节点城市。到2025年，五个新城常住人口总规模达到360万左右，新城所在区的GDP总量达到1.1万亿元，基本形成独立的城市功能，在长三角城市网络中初步具备综合性节点城市的地位。

目前，五大新城的人口总量不到300万。以奉贤新城为例，2020年的常住人口约为40万人，按照到2035年百万人口的目标，15年里奉贤新城每年平均至少要“抢到”4万人。

为此，五个新城加快推动新城发展的体制机制创新，聚焦“人、地、房、钱、权”等五个重点领域推进政策细则制定。其中“抢人才”方面，持续强化差异化的人口导入和人才引进政策支持。

2021年11月29日，上海市学生服务中心(上海市高校毕业生就业指导中心)的官方微信公众号“上海学生事务”发布称，为了加大吸引人才的支持力度，特别是支持“五个新城”建设招揽人才，决定试点在五个新城和自贸区新片区就业的上海市应届研究生毕业生符合基本条件可直接落户的政策。落户受理时间为2021年12月1日至12月31日。

这意味着，上海落户门槛在五个新城和自贸区新片区的门槛再次降低，上海本地应届研究生到这些地区就业即可直接落户。这与上海主城的落户政策差异化进一步加强——应届生如果想在上海主城区直接落户，须拥有北大、清华以及上海本土的复旦、上海交大、同济、华东师大等六所名校的本科学历。

与此同时，上海针对五大新城的人才政策还明确，对在新城重点产业的用人单位和教育、卫生等事业单位工作满一定年限并承诺落户后继续在新城工作2年以上的人才，“居转户”年限由7年缩短为5年;对新城范围内教育、卫生等公益事业单位录用的非上海生源应届普通高校毕业生和上海市居住证持证人在新城工作并居住的予以专项加分。

为了留住人才，龚正作政府工作报告时提出，要提升新城公共服务水平。建设全龄友好生活圈，打造一批服务新城、辐射区域的高能级公共服务设施。推动优质教育、医疗、养老等资源落户新城，新建17所中小学、13所幼儿园，推进新城市级医院项目建设。实施租购并举的人才住房政策，加快建设新城“绿心”公园，推进新城绿色低碳试点区建设。